Budget 2023 और पब्लिक सेक्टर: क्या सरकार सही में विनिवेश बढ़ा सकती है?

बजट 2023 में किसी भी निजीकरण या यहां तक कि अधिक साहसिक विनिवेश नीति के संबंध में किसी गंभीर घोषणा की उम्मीद नहीं

यूनियन बजट 2023–24 और & पब्लिक सेक्टर: क्या सरकार सही में विनिवेश बढ़ा सकती है?

(फोटो: क्विंट)

(Union Budget 2023 से जुड़े सवाल? 3 फरवरी को राघव बहल के साथ हमारी विशेष चर्चा में मिलेंगे सवालों के जवाब. शामिल होने के लिए द क्विंट मेंबर बनें)

भारत का पब्लिक सेक्टर – नेहरू-इंदिरा युग की विरासत

नेहरू की औद्योगिक नीतियों ने इकोनॉमी के कई क्षेत्रों को सिर्फ पब्लिक सेक्टर के लिए रिजर्व करके, पब्लिक सेक्टर के अधिकांश एंटरप्राइजेज (PSEs) को जन्म दिया, जिन्हें हम आज देखते हैं. इंदिरा के लाइसेंस-परमिट राज और राष्ट्रीयकरण की नीतियों ने PSE  साम्राज्य को और आगे बढ़ाया. इसने बैंकों और स्वतंत्रता से पहले की कुछ इंडस्ट्री जो वैसे तो कमजोर और बीमार थे उनको भी पब्लिक सेक्टर के दायरे में ला दिया.

लेकिन जैसा नेहरू ने सोचा था, भारत का पब्लिक सेक्टर उस तरह की ऊंचाईयों को नहीं छू पाया, ब्लकि यह एक कमांड इकोनॉमी में बदल दिया. इससे ग्रोथ की रफ्तार धीमी पड़ी, लॉस ज्यादा रहा, NPA ज्यादा बना और प्रोडक्ट की गुणवत्ता भी अच्छी नहीं रही. 

जहां एशिया के कई देशों ने तेज रफ्तार आर्थिक विकास के फल का आनंद लेना शुरू कर दिया था, भारत एक राष्ट्र के रूप में आजादी के पहले 40 वर्षों में इन्वेस्टमेंट प्रोडक्टिविटी, एक्सपोर्ट और GDP के मोर्चे पर पिछड़ता गया.   

1991 सुधार, PSU की हवा पर ब्रेक

इन नीतिगत चूकों की भयावहता को महसूस करते हुए, नरसिम्हा राव-मनमोहन सिंह की टीम ने पब्लिक सेक्टर नीति में बदलाव किया.  इसने नए पब्लिक सेक्टर एंटरप्राइजेज बनाना बंद कर दिया. आरक्षित क्षेत्रों और वित्तीय क्षेत्र को निजी और विदेशी निवेश के लिए खोल दिया. इसने पब्लिक सेक्टर के एंटरप्राइजेज के लिए प्रतिस्पर्धा पैदा किया. सरकार ने इन उद्यमों में माइनोरिटी शेयरहोल्डर्स को सूचीबद्ध करने और विनिवेश करने की भी पहल की.

अटल बिहारी वाजपेयी के नेतृत्व वाली यह पहली बीजेपी सरकार थी, जिसने पब्लिक सेक्टर को सावधानी पूर्वक ध्वस्त करना शुरू किया.  2001-2003 के दौरान कुछ सार्वजनिक क्षेत्र के उद्यमों-IPCL, हिंदुस्तान जिंक, बाल्को, ITDC होटल आदि का निजीकरण किया गया था.

लिस्टिंग प्रक्रिया ने भी रफ्तार पकड़ी. दुर्भाग्य से, मनमोहन सिंह सरकार (2004-2014) ने 2004-2014 के दौरान निजीकरण के एजेंडे पर पूर्ण विराम लगा दिया. इस दौरान थोड़ा बहुत ही विनिवेश की प्रक्रिया आगे बढ़ी.  

मोदी सरकार की शुरुआती सही पहल

नरेंद्र मोदी के नेतृत्व वाली बीजेपी सरकार ने 2015 में एक नीति के तौर पर खुले तौर पर निजीकरण की घोषणा की. मिनिमम गवर्नमेंट और मैक्सिमम गवर्नेंस का व्यापक नजरिया दिया और अपने एजेंडे को आगे बढ़ाना शुरू किया. मोदी सरकार ने खुले आम घोषणा कर दी कि सरकार का काम बिजनेस करना नहीं है.

बाद में, सरकार ने 2021-22 के बजट में एक व्यापक सार्वजनिक उद्यम नीति ढांचा लेकर आई. रणनीतिक क्षेत्रों में चार से अधिक गैर-रणनीतिक क्षेत्र के उद्यमों और सार्वजनिक उपक्रमों के निजीकरण या बंद करने के लिए प्रतिबद्धता जताई.

सरकार ने एक ही बजट में दो बैंकों और एक बीमा कंपनी को बेचने की प्रतिबद्धता के साथ वित्तीय क्षेत्र में निजीकरण की भी घोषणा की.

हालांकि, सरकार अपनी ही बात पर आगे नहीं बढ़ी. मौजूदा समय में ऐसा लगता है कि निजीकरण के लिए उसकी सारी फिक्र खत्म हो गई है. अधिक चिंता की बात यह है कि मोदी सरकार उल्टी दिशा में चली गई है और सार्वजनिक क्षेत्र के एंटरप्राइजेज में बड़े पैमाने पर निवेश को बढ़ा दिया है.

निजीकरण नहीं, लेकिन पहले टर्म में विनिवेश पर बड़े कदम  

सरकार ने अपने पहले कार्यकाल (2014-2019) में एयर इंडिया के निजीकरण की शुरुआत की, लेकिन ट्रांजैक्शन पूरा नहीं हो पाया.  फिर भी कुछ निजीकरण किए गए - हिंदुस्तान पेट्रोलियम, ONGC की इक्विटी की बिक्री, REC , PFC  और कुछ अन्य छोटे मोटे निजीकरण हुए.

हालांकि सरकार को कुछ विनिवेश मिला. उस अवधि के पिछले दो वर्षों (2017-19) के दौरान, औसतन सालाना एक लाख करोड़ से ज्यादा विनिवेश था. हालांकि इनका एक अच्छा हिस्सा पब्लिक सेक्टर का दूसरे पब्लिक सेक्टर की संस्थाओं का अधिग्रहण करने से आया. सरकार ने बैंकों और बीमा कंपनियों सहित कुछ IPO भी निकाले.   

सरकार ने रेलवे, राष्ट्रीय राजमार्गों और डेडिकेटेड फ्रेट कॉरिडोर, मेट्रो आदि जैसे कुछ नए एंटरप्राइजेज में पर्याप्त निवेश करना जारी रखा. बड़े पैमाने पर बैंक को रीकैपिटलाइज किया गया. ये कार्यक्रम 2017-18 में शुरू किया गया था. सरकार ने 2017-18 और 2018-19 में सार्वजनिक क्षेत्र के उद्यमों में बहुत अधिक इक्विटी निवेश किया.

इन दो वर्षों में, रिकॉर्ड विनिवेश हासिल करने के बाद भी सार्वजनिक क्षेत्र के उद्यमों में निवेश ज्यादा ही बढ़ा. यह विनिवेश के अंतर से ज्यादा था. 

निजीकरण और विनिवेश दूसरे कार्यकाल में खत्म

सरकार ने दूसरे कार्यकाल में बहुत आक्रामक निजीकरण करने और विनिवेश को बढ़ाने का रुख अपनाया. हालांकि हकीकत में कार्यक्रम सफल नहीं हुआ. इसने तीन वर्षों के लिए बजट में बहुत बड़ा विनिवेश लक्ष्य निर्धारित किया- 2019-20 में 105,000 करोड़ रुपये, 2020-21 में 210,000 करोड़ रुपये और 2021-22 में 175,000 करोड़ रुपये. हालांकि, वास्तविक प्रदर्शन काफी खराब रहा. सरकार को विनिवेश केवल 50,299 करोड़ रु. 32,815 करोड़ रुपए का मिला. 2019-20, 2020-21 में लगभग 16,000 करोड़ रुपये का ही.

एयर इंडिया का निजीकरण हो गया, लेकिन इसे सिर्फ 2,500 करोड़ रुपये की मामूली राशि मिली. इसके विपरीत, सरकार ने 150,000 करोड़ रुपये से अधिक की इक्विटी और ऋण देनदारियों को खुद पर ले लिया. इसके अलावा कोई दूसरा बड़ा निजीकरण सफल नहीं हुआ. वास्तव में, BPCL जैसे कुछ सार्वजनिक उपक्रमों को आधिकारिक तौर पर निजीकरण के एजेंडे से हटा दिया गया है.

अन्य सभी घोषित निजीकरण भी केवल साथ-साथ चल रहे हैं - शिपिंग कॉर्पोरेशन, कॉनकॉर, दो बैंक और एक बीमा कंपनी (जिसकी घोषणा के दो साल बाद भी पहचान नहीं की गई है), आईडीबीआई बैंक. सरकार के मौजूदा कार्यकाल (2019-2024) में इनमें से किसी भी PSE का निजीकरण होने की बहुत कम संभावना है.

पब्लिक सेक्टर में निवेश पहले से ज्यादा बढ़ा  

हालांकि, सरकार ने पिछले चार वर्षों में बजट से PSE में निवेश का बाढ़ लाने के लिए दरवाजे खोल दिए हैं. वित्तीय क्षेत्र के उद्यमों ने सार्वजनिक क्षेत्र के बैंकों, IIFCL, IFCI, एक्जिम बैंक और बीमा कंपनियों जैसे गैर-बैंक वित्तीय निगमों की इक्विटी में बड़ा निवेश दिखा है.  

सरकार ने रेलवे में बड़े पैमाने पर इक्विटी और 4 लाख करोड़ रुपये से अधिक का कर्ज डाला है.NHAI को अपने सड़क निर्माण कार्यक्रम के लिए पूरी तरह से बजटीय संसाधनों पर निर्भर कर दिया गया है. मार्च 2023 को समाप्त होने वाले चार वर्षों में एनएचएआई में इक्विटी निवेश 3 लाख करोड़ रुपये से अधिक हो जाएगा.

सरकार बीमार और डूबते पब्लिक सेक्टर की रक्षक भी बन गई है. इसने इस अवधि के दौरान एयर इंडिया एसेट मैनेजमेंट कंपनी, बीएसएनएल, एमटीएनएल, हाई स्पीड रेल कॉरिडोर, डेडिकेटेड फ्रेट कॉरिडोर आदि में 250,000 करोड़ रुपये से अधिक का निवेश किया है. जबकि वो जानती है कि इन निवेशों से कोई रिटर्न नहीं मिलेगा और इनमें से कुछ भी वापस नहीं आएगा.

मोदी सरकार भारी इन्वेस्टमेंट वाली सरकार बन गई है 

इसके लिए हमें केवल पिछले चार वर्षों में बजट पेपर में बताए गए असली निवेश पर नजर डालने की जरूरत है.

साल 2019-20 में, सरकार ने इक्विटी में 192,564 करोड़ रुपये का निवेश किया और PSE को 17,550 करोड़ रुपये का कर्ज दिया. जो कि कुल मिलाकर 210,114 करोड़ रुपये हो जाता है. चूंकि विनिवेश सिर्फ 50,299 करोड़ रुपये का था, इसलिए सरकार ने 142,265 करोड़ रुपये का नेट निवेश किया.

2020-21 में, सरकार का इक्विटी निवेश 116,734 करोड़ रुपये और ऋण 88,849 करोड़ रुपये था जो कि कुल 205,583 करोड़ रुपये हो जाता है. चूंकि सरकार को केवल विनिवेश के तौर पर 32,845 करोड़ रुपये मिले . ऐसे में PSE में नेट निवेश 172,738 करोड़ रुपये हो गया.

2021-22 में स्थिति और खराब हो गई. RE के अनुसार, सरकार का इक्विटी निवेश 305,788 करोड़ रुपये है और कर्ज 31,968 करोड़ रुपये .मतलब यह कुल 337,756 करोड़ रुपये हो जाता है. जबकि विनिवेश से आय साल के दौरान केवल 16,000 करोड़ रुपये की रही. नतीजतन, सरकार ने 321,700 करोड़ रुपये से अधिक का नेट निवेश किया.

2022-23 के बजटीय प्रावधान और भी बुरी खबर लेकर आए. सरकार ने NHAI, BSNL को बड़ी इक्विटी सहायता प्रदान किया.इक्विटी निवेश 334,134 करोड़ रुपये और 26,489 करोड़ रुपये के ऋण दिया जो कि कुल 360,623 करोड़ रुपये होने का अनुमान लगाया गया था. विनिवेश से 50,000 करोड़ रुपये से अधिक हासिल होने की उम्मीद नहीं है और ऐसे में सरकार पब्लिक सेक्टर में फिर से 310,000 करोड़ रुपये से अधिक का नेट निवेश करेगी.

मौजूदा कार्यकाल के चार वर्षों में, यह विश्वास करना कठिन है कि, सरकार अपने पब्लिक सेक्टर में लगभग 9.5 लाख करोड़ रुपये से अधिक का नेट निवेश करेगी.

क्या यह न्यूनतम सरकारी दखल यानि मिनिमम गवर्नमेंट है? क्या यह सरकार को बिजनेस से बाहर रहने की तरफ का कोई कदम है? शायद नहीं. भारत में सार्वजनिक क्षेत्र न तो मुरझा रहा है और न ही छोटा हो रहा है. इसके विपरीत, यह फलफूल रहा है.

2023-24 के बजट में क्या सरकार कोर्स करेक्शन यानि गलती सुधारेगी  ?

शायद नहीं!

सभी संकेत बताते हैं कि सरकार ने निजीकरण और विनिवेश के एजेंडे को ठंडे बस्ते में डाल दिया है. बजट 2022-23 में निजीकरण कार्यक्रम का बिल्कुल भी उल्लेख नहीं किया गया था.विनिवेश मिलने का काफी कम अनुमान लगाया गया था. 

BPCL निजीकरण पर पीछे हटना, बैंकों के निजीकरण को सक्षम करने के लिए बैंक राष्ट्रीयकरण अधिनियमों में संशोधन लाने की अनिच्छा, और CONCOR, IDBI बैंक आदि में नीतिगत मुद्दों पर सुस्ती. ये सब साफ संकेत हैं कि सरकार निजीकरण के एजेंडे पर काफी उदासीन हो गई है.

हाल ही में, सरकार ने गैर-रणनीतिक क्षेत्रों के साथ-साथ उर्वरक कंपनियों के निजीकरण को लिस्ट से हटाकर भी निजीकरण को बंद करने का निर्णय लिया.

यह साफ करता है कि सरकार निजीकरण को आगे बढ़ाने के बजाय पब्लिक सेक्टर के एंटरप्राइजेज को जारी रखने के लिए काफी इच्छुक है. नेहरू-इंदिरा युग की विरासत चल रही है.

हम क्या उम्मीद कर सकते हैं, मेरी राय  

मुझे आगामी बजट में किसी भी निजीकरण या यहां तक कि अधिक साहसिक विनिवेश नीति के संबंध में किसी गंभीर घोषणा की उम्मीद नहीं है. हालांकि, सरकार  NHAIs, रेलवे और अन्य सार्वजनिक उद्यमों में पूंजी निवेश को और बढ़ा सकती है.

कैपिटल एक्सपेंडिचर बजट का नया USP बन गया है. सरकार विनिवेश अनुमानों को लगभग 40,000 करोड़ रुपये रखते हुए 2023-24 में निवेश बजट को 4 लाख करोड़ रुपये या उससे अधिक तक बढ़ा सकती है. सार्वजनिक क्षेत्र के उपक्रमों में विनिवेश आय से दस गुना ज्यादा सरकारी निवेश सही नहीं लगता है लेकिन यही हकीकत है.  

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